Nota por FORO

A principios de julio, el gobierno peruano promulgó una ley que congela por cinco años la creación de nuevos municipios. La razón no es administrativa: cada distrito nuevo activa automáticamente un piso mínimo de fondos del FONCOMUN, el fondo de coparticipación municipal, sin importar cuántos habitantes tenga. No es una rareza peruana. En Brasil, una fórmula parecida ayudó a multiplicar en 1.438 la cantidad de municipios en apenas doce años; en Minnesota, Estados Unidos, una ley de 1971 corrigió el mismo incentivo compartiendo la base tributaria entre 200 municipios. El mapa administrativo, muchas veces, no lo dibuja la geografía ni la identidad local: lo dibuja la fórmula de reparto.

Cada vez que un país crea un nuevo municipio, tendemos a pensar que está respondiendo a una realidad territorial: una comunidad que creció, una identidad que maduró, una distancia que ya no tiene sentido administrar desde otro centro. Perú acaba de recordar que, a veces, también responde a una realidad fiscal.

Cuando un centro poblado peruano logra convertirse en municipio, queda habilitado para recibir automáticamente un piso mínimo de fondos del FONCOMUN —el fondo que redistribuye entre todos los municipios una porción de la recaudación nacional del IGV—, sin importar si tiene 500 habitantes o 50.000. Cuantos más distritos existan, más se reparte esa misma torta: crear uno nuevo asegura una porción propia incluso sin haber construido, detrás, una base tributaria real.

El gobierno peruano acaba de reconocerlo por escrito. A principios de julio promulgó la Ley 32711, que establece una moratoria de cinco años para la creación de municipios de centros poblados. El objetivo declarado no es ordenar el mapa: es frenar la presión sobre el FONCOMUN, justo cuando la porción de la recaudación que lo alimenta viene subiendo —del 2% al 4% del IGV entre 2026 y 2029— y cada distrito nuevo diluye un poco más lo que le toca a los que ya existían.

Vale la pena detenerse en lo que esto revela, más allá de Perú. Durante mucho tiempo asumimos que el mapa administrativo de un país es, sobre todo, producto de la historia, la geografía o la identidad de una comunidad que un día decidió gobernarse sola. La moratoria peruana muestra algo distinto: a veces, el mapa lo dibuja una fórmula de reparto fiscal, y lo dibuja con una lógica que no tiene nada que ver con la geografía.

Este no es un fenómeno nuevo, y Perú no es el primer país en toparse con él.

Brasil lo vivió a una escala mucho mayor. La Constitución de 1988 le dio a cada municipio brasileño estatus de ente federativo, con acceso directo al Fondo de Participación de los Municipios (FPM) —el mismo tipo de mecanismo que el FONCOMUN peruano, pero de escala nacional—. La fórmula del FPM favorecía en particular a los municipios chicos y pobres. El resultado: entre 1988 y 2000, Brasil creó 1.438 municipios nuevos, un 25% más que los que tenía antes. La literatura de finanzas públicas brasileña tiene un nombre para ese fenómeno —la "onda emancipacionista"— y coincide en su causa: no fue una explosión de identidad local. Fue una fórmula de reparto que hacía rentable dividir un municipio en dos.

Minnesota, en Estados Unidos, tuvo el problema inverso y lo resolvió antes de que se volviera crónico. A comienzos de los años 70, los municipios del área metropolitana de Minneapolis-Saint Paul competían entre sí para atraer fábricas y centros comerciales, porque cada uno se quedaba con toda la base tributaria industrial y comercial que lograba instalar en su territorio —y ningún vecino se beneficiaba de esa base, aunque compartiera la misma región funcional—. En 1971, la legislatura estatal aprobó la Ley de Disparidades Fiscales: desde entonces, los más de 200 municipios de los siete condados metropolitanos comparten el 40% del crecimiento de su base tributaria comercial e industrial en un fondo común, que se redistribuye favoreciendo a los municipios con menos base propia. Hoy, 104 comunidades reciben más de lo que aportan y 73 aportan más de lo que reciben. La brecha entre el municipio con más base tributaria por habitante y el que tiene menos —que sin ese mecanismo sería de 16 a 1— se redujo a 6 a 1.

Tres países, tres fórmulas distintas, un mismo mecanismo de fondo: la regla que decide cómo se reparte la plata pública termina decidiendo cómo se ve el mapa. En Perú y en Brasil, esa regla premiaba fragmentar. En Minnesota, la regla se rediseñó para premiar lo contrario, y el mapa dejó de multiplicarse.

Esto importa para cualquiera que piense el territorio desde la inversión, no solo desde la política. Un municipio nuevo no es solo una unidad administrativa: es un nivel de gobierno con potestad para cobrar tasas, exigir permisos, fijar reglas locales de uso del suelo y negociar —o trabar— un proyecto. Cuantos más municipios existan en una misma región, más puntos de fricción regulatoria enfrenta cualquier desarrollo que cruce esos límites: un corredor logístico, una línea de transmisión eléctrica, un proyecto inmobiliario de escala metropolitana. La fragmentación fiscal no se queda en la contabilidad pública. Se traduce, con el tiempo, en cuántas ventanillas hay que pasar para construir algo.

Perú acaba de descubrir con una moratoria lo que Brasil descubrió tarde y Minnesota corrigió temprano: ningún mapa administrativo es neutral frente al dinero que reparte. La pregunta que le queda pendiente a la región no es cuántos municipios tiene cada país. Es qué fórmula, en algún ministerio de economía, sigue dibujando el próximo límite en silencio.

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